Collaborare in qualità di consulente esterno o di co.co.co. con la P.A. rimane ancora oggi un’occasione prestigiosa per un libero professionista, degna di essere appositamente segnalata sul proprio curriculum rimarcando la fiducia accordata dalla pubblica amministrazione attraverso il conferimento di un incarico.
Del conferimento di incarichi esterni se ne è occupata di recente la Finanziaria 2008 (rectius legge n. 244/07) che ha imposto nuovi obblighi alle P.A. in materia, che sono stati oggetto della circolare dell’11 marzo 2008, n. 2 del Ministero della Funzione Pubblica, intervenuto fornendo chiarimenti in merito.
Consolidando la tendenza a limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali a ipotesi eccezionali, sul punto è stata mantenuta anche la ratio dei diversi interventi normativi, di carattere finanziario e ordinamentale, finalizzati negli anni all’unico obiettivo di escludere la stipulazione di rapporti di lavoro autonomo per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di attività non altamente qualificate.
Fermo restando, dunque, la temporaneità dell’incarico, come previsto dalla legge, la necessità di ricorrere a una collaborazione deve collocarsi all’interno di una programmazione delle attività dell’amministrazione, con riferimento ad aspetti o fasi della medesima e, pertanto, non può ritenersi prorogabile se non limitatamente al completamento di un’attività avviata, la cui durata è, in qualche modo, già predeterminata.
Altresì non è configurabile il rinnovo, dovendo un nuovo incarico far riferimento a un diverso progetto ed essere conferito a seguito di un’apposita comparazione.
I Co. co. co.
Orbene, con riferimento alle collaborazioni esterne, qualificate come lavoro autonomo, l’attuale formulazione dell’articolo 7, comma 6, d. lgs. 165/2001, applicabile anche alle P.A. opera una sola distinzione: quella fra collaborazione occasionale e collaborazione coordinata e continuativa, riconducibili sia alle prestazioni d’opera ex art. 2220 c.c. sia a quelle d’opera intellettuale ex art. 2230 c.c.
In particolare si ha collaborazione occasionale nel caso di una prestazione episodica, svolta in maniera saltuaria e autonoma, spesso con contenuto professionale, che si esaurisce in una sola azione o prestazione che consentono il raggiungimento del fine, e che pertanto, potrebbero non essere necessariamente riconducibile a fasi di piani o programmi del committente.
Diversamente la collaborazione coordinata e continuativa, che qualora il committente sia una pubblica amministrazione è sempre una prestazione di lavoro autonomo, si caratterizza per la continuazione della prestazione e la coordinazione con l’organizzazione e i fini del committente.
Quest’ultimo conserva non un potere di direzione ma di verifica della rispondenza della prestazione ai propri obiettivi, attraverso un potere di coordinamento spazio-temporale.
Dunque, come ricordato nella circolare ministeriale, le disposizioni sul tema delle collaborazioni esterne si applicano anche a tutte le pubbliche amministrazioni e inoltre le previsioni normative in tema di presupposti per il ricorso alle collaborazioni esterne, di requisiti per il conferimento degli incarichi e di pubblicità dei medesimi si applicano a tutte le tipologie di incarichi di lavoro autonomo.
Ciò comporta – puntualizza il ministero – l’irrilevanza del contenuto della prestazione (studio, consulenza, ricerca o altro) così come della tipologia contrattuale individuata dall’amministrazione (occasionale o coordinata e continuativa) a tali fini.
L’ulteriore precisazione circa la necessità di una particolare e comprovata specializzazione universitaria, ponendo l’accento sull’elevata competenza e coordinata al presupposto dell’assenza di competenze analoghe in termini qualitativi all’interno dell’amministrazione, fa ritenere impossibile il ricorso a qualsiasi rapporto di collaborazione esterna per attività non altamente qualificate, con la conseguente illegittimità di qualsiasi tipologia di contratto stipulato in violazione di tali presupposti.
Per quanto concerne il requisito della particolare professionalità puntualizza il ministero che l’utilizzo dell’espressione “esperti di particolare e comprovata specializzazione universitaria” deve far ritenere quale requisito minimo necessario ai fini del conferimento di un incarico del possesso della laurea magistrale o del titolo equivalente, attinente l’oggetto dell’incarico.
Non sono tuttavia da escludere percorsi didattici universitari completi e definiti formalmente dai rispettivi ordinamenti, finalizzati alla specializzazione richiesta, in aggiunta alla laurea triennale.
Risposta al quesito
È necessario, dunque, essere “esperti di particolare e comprovata specializzazione universitaria” per poter aspirare ad un rapporto di collaborazione occasionale, coordinata e continuativa o di consulenza esterna con la Pubblica Amministrazione.
Conseguentemente – puntualizza il ministero – le amministrazioni non potranno stipulare contratti di lavoro autonomo con persone con una qualificazione professionale inferiore.
Peraltro, il riferimento all’esperienza e alla particolarità della competenza, che deve essere coerente con l’oggetto dell’incarico e la necessità di una procedura comparativa per il conferimento degli incarichi, portano a considerare la necessità di reperire collaboratori che operano da tempo nel settore di interesse.
Tale modifica precisa quindi quanto già ricavabile dall’articolo 7, comma 6 del testo previgente che comunque faceva riferimento a prestazioni altamente qualificate per qualsiasi forma di collaborazione autonoma a prescindere, come più volte ricordato, dal contenuto della stessa.
In tutti gli altri casi si dovrà ricorrere, principalmente, alle risorse interne alle amministrazioni o ad altri istituti, quali le assegnazioni temporanee di personale da altre amministrazioni, o valutare, con l’opportuna prudenza, l’eventualità di ricorrere a strumenti diversi, quali gli appalti di servizi.
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Grazie